案情

新联房地产开发公司在甲市商业大道开发的商住综合体项目，项目容积率为4.5，用途为批发零售、商务金融、城镇住宅。2019年2月，该公司了解到市自然资源局即将组织项目北面秀湖路地块的住宅地块拍卖，地块容积率2.5，用途为城镇住宅。该公司测算后认为，若竞得此相邻地块后，两宗地统筹平衡规划指标，有利于现有地块的开发，遂拍下相邻地块并与市自然资源局签订了国有土地使用权出让合同。

在策划及规划设计阶段，新联公司将两宗地合并设计。根据该设计方案，后买的地块容积率提高至4.2，集中建设住宅，先购地块的容积率调整至2.8，配建小学、幼儿园、社区医院、警务站等公建配套设施。2019年3月，市自然资源局组织评审报送方案后认为建筑布局合理，基本同意了规划设计方案，进行了方案公示，并颁发了方案中建筑物的建设工程规划许可证。

秀湖路地块相邻的小区业主得知配建小学位置调整后，纷纷到该市自然资源局、发改委、教育局等部门上访，要求撤销该规划设计方案，恢复土地出让方案中小学建设。与此同时，参与秀湖路地块竞拍的某置业公司将该市自然资源局告上法院，要求撤销房地产公司领取的各类许可，并收回土地重新拍卖。

分歧与评析

相邻宗地之间的规划指标能否平衡调整，争论焦点主要集中在这样的调整是否影响其他利害关系相对人的利益。规划指标是控制地块开发强度的重要指标，相邻宗地之间规划指标的平衡，本质上也是对宗地规划指标进行的调整，其合理性需要从以下几个方面进行分析。

第一，统筹平衡，应考虑关联。通常情况下，项目开发土地的使用权分属于不同的权利人，从各自发展角度考虑，开发商大多独自进行规划设计，提出统筹平衡多为不同宗地归属同一权利人的情况。但要进行相邻宗地之间规划指标的平衡，除考虑权利归属的关联性外，还需考虑宗地之间的规划关联性。实践中，因项目规模过大，需分期开发分期供地的宗地，在设置各分期地块的规划指标同时，约定可统筹平衡的范围，并在招拍挂公示中事先明确，若同一开发商竞得相邻地块，可统筹考虑容积率、退界、配建等规划技术指标。相邻宗地申请统筹平衡的，应慎重审核是否存在此类关联性。本案中，秀湖路地块与新联公司的商住综合体项目地块虽然相邻，但两个地块之间有一条规划道路间隔，且秀湖路地块的招拍挂规划条件设置相对独立，与商住综合体项目的性质也有明显不同，不属于同一项目分期供地的情形，两宗地之间没有很强的关联性，进行规划指标统筹平衡的依据不足。如果贸然采用统筹平衡方式提高秀湖路地块容积率等指标，进而提升地块价值，对于未持有相邻地块的竞买者不公平。

第二，规划调整，应避免影响。相邻宗地之间规划指标的统筹平衡，看似只会影响到宗地内建筑的楼层、布局等内部因素，但实践中，规划指标中涉及区域性服务指标的小学、社区医院等公建配套建设，影响范围较大，宗地的容积率、限高等指标的变化，也会对相邻小区的光照、通风等造成影响。在进行规划设计方案评审时，不能仅仅考虑地块内部的规划合理性，还要分析规划指标调整对区域的影响，避免因评审考虑不周，导致区域性配套设施的服务效率、服务半径等要素变化损害到相邻利害关系人的利益。本案中，相邻小区的业主对秀湖路地块配建小学如此关注，是因为配建小学位置调整到商业大道后，不仅增加了与相邻小区之间的距离，而且可能导致学区划分变化，部分小区的适龄儿童无法在配建小学就读，严重影响其利益。

第三，界址重合，应合并宗地。申请相邻宗地规划指标统筹平衡的情形中，两宗地相邻地界完全重合是较为常见理由。可让两侧的建筑退界做整体考虑，也可通过宗地间道路连通设计实现配套共享，通过整体性管理，化解规划指标带来的区域不平衡问题。实践中，相邻地界重合宗地要求规划指标统筹平衡，通常是以合并宗地方式实现。本案中，秀湖路地块与商住综合体项目是隔路相邻，两宗地相邻地界并不重合，不具备合并宗地的条件，并且商住综合体项目已部分建成预售，宗地规划指标调整必然将影响预购业主权利。这两宗地显然无法通过合并宗地方式进行规划指标统筹平衡。

最终，该市规划委员会组织自然资源、住建、教育、发改等部门对相关情况进行了核查，在确定两宗地统筹平衡规划指标规划设计方案存在问题后，要求该市自然资源局启动了相关许可的撤销程序。在法院的调解下，置业公司也撤回了起诉。