实施不动产统一登记之后，不动产登记由不动产所在地的人民政府不动产登记机构办理，但是，土地确权等按照有关法律规定仍然由人民政府负责。那么，不动产登记和不动产确权之间是什么关系？不动产登记机构是否应当负责不动产确权？不动产交易管理是否属于不动产确权呢？

不动产确权的含义有广义和狭义之分。广义地讲，不动产登记就是确定不动产权利归属的方式。如《物权法》第一百二十七条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”狭义地讲，不动产确权是不动产登记的前提，必须得先确定权利归属，特别是当不动产权利的归属、内容发生争议时必须先确权，再进行登记。

本篇将不动产确权仅仅局限于狭义的含义，即有权机关在不动产物权的归属、内容发生争议时作出的权利确认。

一、确权是对权利的实体性确认，登记是对权利的程序性确认

对不动产权利实体上的认定，属于确权要解决的问题。权利的主体也就是不动产权利属于谁、权利的内容也就是权利人享有哪些权利等问题，都是根据《物权法》《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等实体性法律法规通过不动产确权进行实体性确认。而如何根据《不动产登记暂行条例》等程序性规定审查不动产权利的权利状况和自然状况证明材料，如何把不动产权利固定下来，则属于不动产登记要解决的问题。不动产确权的内容是不动产登记的核心内容，也是不动产登记的实质问题。只有确定的不动产权属明确、界址清楚、面积准确，不动产登记行为才更具有公信力。不动产登记是不动产确权的外形要件，是对确定的不动产权属的具体承认形式的公示。

另外，从先后顺序看，不动产确权在先，而不动产登记在后。不动产确权是不动产登记的必要前提条件，不进行确权就无法进行不动产登记。经过不动产确权的不动产权利，一般只有通过登记才发生效力。所以《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”

但是，确权独立于登记，权利确认之后，不是必须在登记后才产生物权效力，如按照《物权法》第二十八条的规定，“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。这意味着人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定确定的物权设立或者变动，不需要登记也产生物权效力。

二、当事人负责提供的不动产权属争议处理决定等权属证明材料由有权机关作出，登记机关负责审核

《物权法》第三十三条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”该条虽然明确规定了当事人的物权确认请求权，但是没有规定确权主体。

在2015年3月1日《不动产登记暂行条例》正式实施前，不论是耕地、草地、林地还是建设用地的确权机关、登记机关都是人民政府。就土地确权而言，根据《土地管理法》第十四条的规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”，确权机关是县级以上人民政府。2003年3月1日施行的《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）进一步明确了土地争议调查处理的主体是县级以上人民政府，国土资源部门只是具体的承办部门。就登记而言，包括权属调查在内的地籍调查在2008年2月1日《土地登记办法》实施之前，属于登记的必经程序。当事人申请登记之后，登记机关到场进行权属调查。土地权属调查主要是进行土地的四邻指界，如果没有权属争议，进行地籍测量；如果四邻因为存在土地权属争议不予以指界，则需要登记机关在解决权属争议之后再测量登记。因此，一直以来登记机关就被当作确权机关、权属争议处理机关。

但是，在《不动产登记暂行条例》正式实施后，不动产登记机关被明确规定为市县人民政府的不动产登记机构，登记机构不应再是争议处理机关。原因如下：

一是按照《不动产登记暂行条例》第六条第二款的规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作……”，以及第七条的规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”，登记机构是政府的部门，而按照《土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等法律的规定，确权机关应当是县级以上人民政府。

二是按照《物权法》第十一条的规定和《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，不动产的权属证明材料需要由当事人提供。包括权属调查在内的地籍调查工作需要当事人或者其委托的专业技术单位完成。登记机关只负责审核权属是否存在争议，如果权利存在争议，按照《不动产登记暂行条例》第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的……”的规定不予登记。这就需要当事人先行解决权属争议。关于解决的途径，按照《土地管理法》第十四条的规定，当事人可以自行协商解决，也可以申请由人民政府处理，对处理不服的，可以申请行政复议或者诉讼。争议解决之后，当事人可以拿着协商处理的结果或者人民政府的处理决定或者复议决定或者法院的裁决申请登记，登记机关根据当事人协商的结果或者公权力机关的处理决定办理相应的登记。

三、不动产交易管理不属于不动产确权

实践中，很多地方在当事人买卖房屋办理转移登记时，登记机关会要求当事人提供房屋管理部门出具的类似不动产买卖合同备案证明或者交易确认书（告知单）之类的材料。之所以如此，有多种原因。有的地方是因为房屋登记资料没有移交，暂时收取此类材料，这种原因是可以理解的，但相关部门应尽快按照国家的有关规定将相关资料移交不动产登记机构管理。有的地方是为了省事，认为此材料已由有关部门备案可以直接登记，这种做法将本来应当由登记机构履行的审核职能剥离出去，既增加了当事人的负担又使登记机构面临登记错误的赔偿风险。还有的地方误认为房屋管理部门的交易管理就是房屋确权，这种观点是错误的，交易的房屋已经经过首次登记，权利归属已经完全确定，不存在争议，不需要确权。房屋交易管理不是确权，有关部门之所以进行交易管理，主要是为了获取交易数据（这个问题可以通过登记机构在登记之后将有关数据及时共享给有关部门的办法来解决）。因此，各地应当严格按照2015年11月27日《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号）的规定，“坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续。凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消”在办理登记过程中，不应强制收取不动产交易确认书（告知单）之类的材料，以简化程序，方便群众办事，使广大人民群众真正感受到不动产统一登记带来的便利。