土地一级市场与土地二级市场共同组成了具有中国特色的土地市场。

土地一级市场是指政府作为国有土地所有者的代表，将建设用地使用权以划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式供应给土地使用者等行为的总称。

土地二级市场是指土地使用权人将建设用地使用权转让、出租、抵押等交易行为的总称。

土地一级市场体现着政府（土地所有者）与土地使用者的关系，土地二级市场体现着土地使用权人之间的交易行为。

区分一级市场和二级市场，应以交易主体为主要依据。如交易行为在作为土地所有者的政府与土地使用者之间发生，都属于一级市场的范畴，如政府初次出让建设用地使用权、建设用地使用权到期后续期、政府收回或收购土地、划拨土地补办出让（不改变土地使用权人）、出让土地变更规划条件补交出让金等。如果交易的主体是不同的土地使用者，则属于二级市场的范畴，如土地转让、出租和抵押等。

随着集体经营性建设用地的入市，农民集体经济组织通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用，也可认为是集体土地一级市场。而将通过出让、出租等方式取得的集体经营性建设用地使用权进行转让、互换、出资、赠与或者抵押，则可认为是集体土地二级市场。

发展和完善土地二级市场的重要性：

（一）有利于盘活存量土地，

促进土地节约集约利用和经济高质量发展。

（二）有利于提高城市土地资源配置效率，

促进土地资产保值增值。

（三）有利于推进土地市场体系建设，

为构建社会主义市场经济体制和增强经济活力奠定重要基础。

相关政策法规

（一）《中华人民共和国宪法》规定：我国的城市建设用地属于国家所有。土地的使用权可以依照法律的规定转让。《中华人民共和国物权法》明确：建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。

（二）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院令第55号）明确：国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。

（三）1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次在中央文件层面提出“国家垄断城镇土地一级市场”“同时加强土地二级市场的管理”的概念。

（四）2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出：“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

（五）2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》并于2019年7月由国务院办公厅印发，对促进一二级土地市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、推动经济高质量发展具有重要意义。作为土地二级市场的顶层设计，指导意见确立了一系列基础性、系统性制度安排，土地二级市场运行发展中存在的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务监管不完善等问题将得到根本解决。