盘活存量建设用地既是全面提高资源利用效率、加快发展方式绿色转型的重要内容，也是国家推进土地要素市场化配置、深化供给侧结构性改革的关键任务，更是促进城乡融合发展和乡村振兴的重要途径。全国“三调”结果显示，我国土地节约集约程度不够的问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地，城乡建设用地盘活利用具有较大潜力。

各地存量建设用地盘活积累了有益经验

目前，各地形成了多元化的盘活利用模式。从内容上看，主要包括了工业用地改造、旧城区改造、旧村庄改造等类型；从形式上看，主要包括强度挖潜、功能完善、综合整治、指标交易等类型；从主体上看，主要包括以政府收储为主改造、原土地使用权人自行改造、引入市场主体的多方合作改造、以集体经济组织为主改造等类型。

同时，各地也因地制宜形成了一系列配套政策。对于城镇低效用地再开发政策的创新，主要体现在规划管控、土地供应、收益分配、税收征管、优化审批等环节。如深圳市编制城市更新单元规划来替代法定图则，加强存量建设用地盘活的规划引导；广州、东莞等各地针对不同类型存量土地供应分别提出了必须纳入招拍挂、可以协议出让等各类规定；广东不少地市政府还提出土地再出让增值收益可与原权利人分成；通过税收征管激励存量土地盘活、倒逼低效用地逐步退出等。集体建设用地存量挖潜政策的创新，略滞后于城镇低效用地再开发，主要聚焦于开发方式，政策创新旨在鼓励多主体、多形式开展闲置建设用地的盘活利用，重点是闲置宅基地的盘活利用。

城乡存量建设用地盘活面临制度困境

纵观各地存量建设用地盘活利用实践进展，主要面临四大困境：一是受规划政策约束明显，现行规划以增量用地为主，对存量用地盘活考虑不足，专项规划体系不健全，村庄规划编制缺失或指导性不够。二是配套政策制度不健全，重点是城镇低效用地转让再开发机制不顺畅，转让门槛和交易成本高，二级市场交易配套制度不健全，宅基地盘活利用、存量集体经营性建设用地入市配套政策不健全。三是激励措施不够，在容积率奖励、税费缴交、“工改工”补亏等方面缺少鼓励优惠政策，集体存量建设用地挖潜的增值收益分配机制不完善，各方参与积极性不高。四是地方政府审批效率、服务水平和监管力度有待提升，审批流程复杂、周期较长影响了盘活利用效率。此外，许多创新的地方政策缺乏国家层面的上位法支撑，这也严重影响了参与者的积极性，体现在存量建设用地协议出让、集体建设用地自愿转为国有建设用地、不同所有权土地置换以促进成片开发等领域。

完善盘活城乡存量建设用地的建议

推进存量建设用地盘活利用，既要兼顾城乡建设用地市场需求紧迫度、监管政策成熟度循序推进，又要以建立城乡统一的建设用地市场为总方向统筹推进，建议重点完善以下方面：一是破解规划制约、明确规划指引，健全存量建设用地盘活利用专项规划体系，加强控制性详细规划、村庄规划对新增建设用地和存量建设用地利用的统筹考虑。二是完善引导市场参与的激励机制，重点在扩大权能、地价补交、收益分配、税费征收等方面出台优惠政策，降低低效用地转让再开发的交易门槛和制度性交易成本。三是进一步优化“增存挂钩”倒逼机制，既要扩大“存”的范围，将城镇低效用地、农村集体存量建设用地、历史违法用地等纳入该机制，又要扩大“增”的条件，与新增建设用地报批等相挂钩。四是重点完善城乡建设用地增减挂钩政策，探索逐步放开省域范围内的建设用地指标交易限制，跨省交易仍由国家统筹，并完善指标交易规则和平台。五是优化审批服务、强化全过程监管，优化存量用地再开发的管理程序和审批流程，建立项目全生命周期管理制度，推动信息化服务和监管，构建多部门共同监管机制。